Згідно зі статтею 5 Конституції України, «єдиним джерелом влади в Україні є народ», який здійснює владу «безпосередньо» і «через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Нові ініціативи законодавців спрямовані на те, щоб розширити застосування цих слів і наповнити їх практичним змістом, особливо щодо слова «безпосередньо».

Йдеться, зокрема, про законопроєкт №7283 стосовно внесення змін до деяких законів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування. Ця законодавча ініціатива вже доволі довго перебуває в парламенті — з часу її реєстрації у квітні 2022 року минуло майже два роки, а від розгляду у першому читанні у січні 2023-го — понад рік. Наразі законопроєкт готують до другого читання.

Презентація цього законопроєкту відбулася за участю народних депутатів, представників уряду, громадських організацій місцевого самоврядування, експертного середовища.

Що каже документ. Обов’язковість статутів і звітування на відкритих зустрічах

Серед іншого, в проєкті пропонується:

• закріпити обов’язковість статутів територіальних громад і визначити перелік питань, які повинні бути в них врегульовані;
• розширити форми участі територіальної громади у розв’язанні питань місцевого значення (окрім загальних зборів, місцевих ініціатив, громадських слухань, електронних петицій тощо, це також публічні консультації та громадські експертизи);
• закріпити право органів місцевого самоврядування створювати консультативно-дорадчі органи;
• більш чітко врегулювати питання звітування голови та депутатів місцевої ради перед жителями;
• надати визначення поняттю «житель»;
• залучити молодь із 14 років до участі у прийнятті рішень у громадах.

З пояснювальної записки випливає, що законопроєкт став відповіддю на «розмитість» регулювання механізмів місцевої демократії для органів місцевого самоврядування. Чіткі вимоги наразі відсутні у статутах територіальних громад. Але в ситуації, коли й самі статути необов’язкові, говорити про прописані в них чіткі вимоги в принципі не доводиться.

Прийняття статутів стане обов’язковим у разі прийняття цього законопроєкту, але в прикінцевих і перехідних положеннях вказано, що обов’язковість цієї норми почне діяти з 1 січня 2027 року. Тобто громадам пропонується час на розв’язання цього питання.

Що стосується звітування посадових осіб, то, наприклад, згідно із запропонованими змінами, сільський, селищний чи міський голови зобов’язані звітувати про свою роботу перед територіальною громадою не рідше одного разу на рік. При тому пропонується закріпити, що відбувається це на відкритій зустрічі та у спосіб, який дозволяє жителям поставити запитання, висловити зауваження та подати пропозиції.

Що кажуть автори законопроєкту. «Громади можуть не чекати прийняття, а брати з нього багато правильних речей вже зараз»

Перша авторка законопроєкту, голова підкомітету з питань адміністративних послуг та адміністративних процедур Комітету ВРУ з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, народна депутатка Лариса Білозір разом з іншими авторами каже, що ця законодавча ініціатива спрямована на розвиток демократичних процедур та інструментів громадської участі на локальному рівні, а також на залучення близько 6,5 млн внутрішньо переміщених осіб в Україні до прийняття рішень у громадах.

«Нещодавно була на громадських слуханнях — і навіть самі представники громади не повністю розуміли, як саме ці громадські слухання проводити, що саме та скільки разів треба було виносити на голосування», — пояснила Білозір.

Лариса Білозір

На цих же громадських слуханнях народна депутатка зіткнулася із ситуацією, коли неповнолітні жителі громади не мали права бути залученими до прийняття рішень, що пропонується змінити законопроєктом.

«Там були молоді люди 14–15 років, і їм постійно казали: “Опусти руку! Ти не маєш голосувати!”. Ми ж вважаємо, що люди з 14 років мають право бути залученими до питань місцевого самоврядування», — сказала Лариса Білозір.

Колега Білозір по Верховній Раді та профільному комітету Віталій Безгін назвав законопроєкт №7283 органічним кроком щодо збільшення відповідальності місцевого самоврядування.

«Нагляд існує не лише з боку центральної влади, а й з боку активної громадськості. Нещодавно Радою був ухвалений законопроєкт №6401 про прозорість місцевого самоврядування. І я вважаю, що законопроєкт №7283 дуже органічно доповнює попередній», — сказав Безгін.

Віталій Безгін

Депутат назвав реалістичним строком прийняття законопроєкту №7283 нинішню сесію парламенту, тобто до кінця серпня 2024 року. «До нього немає величезної кількості правок. Щодо того, що він набере голоси, у мене сумнівів немає. Питання тільки коли», — сказав співавтор документа.

На думку Безгіна, основні ідеї законопроєкту відповідають інтересам не тільки жителів громад, а й самих представників місцевого самоврядування, якщо вони зацікавлені в побудові адекватної комунікації. «Будь-який голова громади має зрозуміти: чим активніше він працює з людьми, тим легітимніше виглядає будь-яке рішення, котре ухвалює громада, в очах її жителів”, — сказав він.

Ще один співавтор законопроєкту, народний депутат Дмитро Микиша каже, що у громадах, де є прогресивний голова і якісний депутатський склад, багато новел законопроєкту №7283 вже працюють — попри те, що він ще не прийнятий у другому читанні. Адже ніщо не заважає громадам розвивати інструменти прямої демократії, не чекаючи вказівки згори.

«Я би радив громадам не чекати, коли буде прийнятий законопроєкт. Беріть із нього багато правильних, необхідних вам речей — це потрібно саме вам», — звернувся він до представників місцевого самоврядування. Зі слів Микиші, з одного боку, законопроєкт лише встановлює певну рамку, аби уникнути зайвої «індивідуальної творчості» в кожній окремій громаді, а з іншого — стимулює ті громади, які дещо відстають із цими процесами.

Дмитро Микиша

Попри всі позитивні моменти, озвучені авторами, «Детектор медіа» поцікавився у розробників законодавчого акта, яким чином буде забезпечено державний контроль за виконанням його норм, щоб вони не стали винятково декларативними. А також чи потрібна для його впровадження додаткова підзаконна документація від уряду.

«Якщо говорити про підзаконні акти, то тут дуже тонка межа, бо відповідно до Європейської хартії самоврядування та Конституції України, уряд не має права втручатися в місцеве самоврядування. Прийняття статутів — унікальне явище, бо в кожній громаді є свої умови та можливості, статути є дуже різнобарвними. Позиція міністерства — це, по-перше, розроблення методичних рекомендацій, щоб показувати типові рішення для територіальних громад. А, по-друге, з метою популяризації кращих практик ми будемо показувати найкращі реалізовані рішення місцевого самоврядування щодо прийняття статутів», — сказав начальник Управління з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України Сергій Шаршов.

Сергій Шаршов

Що кажуть експерти. «Право маєте? Маєте! А можете? Ні, не можете!»

Від гостей презентації лунали й критичні зауваження, які, втім, стосуються лише окремих деталей законопроєкту, а не його ідеї в цілому.

Керівник програми розвитку громадянського суспільства Українського незалежного центру політичних досліджень Максим Лациба розповів, що під час воєнного стану, коли проведення виборів неможливе, саме запропоновані в законопроєкті механізми можуть стати незаперечним підтвердженням легітимності влади.

«Навіть Єврокомісія каже: поки неможливе проведення виборів, цю легітимність влади в суспільстві треба підтримувати через інші інструменти — учасницької та дорадчої демократії. Тому я вважаю, що цей законопроєкт є архіважливим: він дає можливість підтримувати легітимність і спільнодію. Тим більше, що найближча влада до людини — це саме органи місцевого самоврядування», — переконаний експерт.

Максим Лациба

Зі слів Лациби, наразі переважній більшості жителів України бракує правових можливостей участі у розв’язанні питань місцевого значення у своїх громадах. І хоч закон «Про місцеве самоврядування» передбачає ці процедури, та не передбачає механізмів для їхнього реального застосування.

«Переважна більшість громад не мають статутів і не мають детально виписаних процедур, які гарантує закон “Про місцеве самоврядування”. Нема статуту — нема процедури. Тож виходить так: “Право маєте? Маєте! А можете? Ні, не можете!”», — пояснив представник УНЦПД.

Він також додав, що навіть наявність статуту часом не є гарантією для залучення людей до прийняття рішень у громаді, тому що ці процедури можуть бути все одно зарегульовані. Як приклад Лациба навів Одесу, де для запуску місцевої ініціативи потрібно зібрати 5 тис. підписів. У той час як для аналогічних дій у Київській громаді достатньо, наприклад, 1 тис. підписів.

Інші проблеми зі статутами, які Лациба навів як приклад, це наявність одночасно кількох статутів у рамках однієї громади. Зокрема, це стосується Івано-Франківська, де в рамках однієї громади існують окремо статут міста і статути сіл громади, положення яких не збігаються. Тоді як, наприклад, у Рогатинській громаді є статут міста Рогатина, але в сіл, які входять до громади, статутів нема. Відповідно, жителі цих сіл фактично лишаються дискримінованими щодо можливості проведення громадських слухань або внесення місцевої ініціативи.

Лациба схвалив ініціативу законопроєкту із залучення до прийняття рішень у громадах молоді з 14 років та ВПО. «Чим раніше ми дамо змогу молоді висловити свою думку щодо розвитку населеного пункту, тим краще. Тим більш імовірно, що тоді ця молодь лишиться в цьому населеному пункті», — зробив висновок він.

Директор програми «Демократія і належне врядування» Міжнародного фонду «Відродження» Олексій Орловський сказав, що законопроєкт №7283, серед іншого, закладає абсолютно нові інструменти громадської участі, яких раніше не було в законі «Про місцеве самоврядування».

«Я кажу про громадське оцінювання, я кажу про консультативно-дорадчі органи. Дуже важливо, що в законі “Про місцеве самоврядування” з’являється згадка про конференції як один із різновидів проведення загальних зборів. Бо ми чудово розуміємо, що на сьогодні на належному рівні, в межах, визначених законом, загальні збори провести фактично неможливо. Тому на 99,9 % у нас завжди проводилися конференції, які регламентувалися ще застарілим положенням 1993 року, котре потребувало оновлення й осучаснення», — розповів Орловський.

Олексій Орловський

Водночас він висловив зауваження щодо пропонованої законопроєктом норми — громадські слухання проводяться не менше одного разу на рік — указавши на невизначеність у деталях, яка може мати наслідком неоднозначність у трактуванні та правовому регулюванні. «Виникає питання: стосовно чого проводяться громадські слухання не рідше одного разу на рік? Ця норма стосується кого? Одного депутата, всіх депутатів разом? Окремо посадових осіб місцевого самоврядування чи його виконавчого органу? Ця норма дублюється з чинного закону, але новий законопроєкт відповідей на ці питання не дає», — пояснив він.

Орловський також додав, що в перспективі потрібно буде шукати шляхи законодавчого врегулювання інструментів місцевої демократії на територіях, які були деокуповані, особливо це стосується тих територій, які довгий час перебували під окупацією. Адже там, за логікою речей, буде існувати певний перехідний період з усіма супутніми наслідками.

Юрист Асоціації міст України Олександр Логінов сказав, що будь-які інструменти, навіть позитивні, мають й інший бік, коли йдеться про зловживання своїми правами. Тож він пояснив, що необхідно шукати балансу між демократією й охлократією, «щоб кожен відповідав за свої дії та вчинки». Особливо це стосується, на його думку, бюджетного процесу, який має чітко визначену процедуру і строки.

«Бюджетний процес має свої особливості. Вони виписані в Бюджетному кодексі. І тих інструментів, які є в Бюджетному кодексі — і щодо звітування, і щодо виконання — цілком достатньо. Йтися має про конкретну форму — бюджет участі, а не участь у формуванні всього бюджету! Бо виглядатиме так, що будь-хто, на будь-якій стадії може надавати пропозиції до бюджетного процесу. А на наш погляд, це не зовсім правильно, бо місцеві бюджети пов’язані з державним бюджетом, мають свої строки та особливості», — пояснив Логінов. Він сказав, що потрібно чітко регламентувати ці положення у тексті законопроєкту.

Відповідаючи на питання «Детектора медіа», Логінов сказав, що не бачить можливості повністю убезпечитися від того, щоб норми законопроєкту №7283 під виглядом інструментів прямої демократії не були використані опонентами влади на місцях для затягування чи блокування певних рішень.

«Проблемні моменти можна знайти завжди й будь-де. Наприклад, і закон про доступ до публічної інформації використовують для зловживань, подаючи однакові за змістом запити через день, два, три, блокуючи цим роботу людей, які на ці запити повинні відповідати», — навів аналогію Логінов.

Директор ГО «Інститут розвитку територій» Юрій Ганущак, попри, в цілому, позитивну оцінку законопроєкту, вказав на «сірі зони», з якими ми можемо зіткнутися вже в процесі його застосування.

«А хто стане на захист положень статуту, якщо голова громади та рада цього не роблять? Наприклад, якщо вони почали відчужувати об’єкти, які є базовими для існування громади? Хто має звернутися до суду? Тут стоїть питання участі держави, але держави в особі кого?», — сказав він, додавши, що необхідно законодавчо зафіксувати таке право за головою відповідної держадміністрації у разі узурпації влади посадовими особами місцевого самоврядування.

Фото Ігоря Вишневського