Про ключові проблеми реформування судової системи, наслідки резонансних рішень і нову Антикорупційну стратегію країни розповів Роман Куйбіда, член правління ГО «Центр політико-правових реформ» й експерт із судівництва.

— Романе, чому Вища рада правосуддя, яка мала стати однією із драйверок судової реформи, перетворилася на головну перешкоду цієї реформи?

— Це багато в чому залежить від складу ВРП. Залишаються доволі сильні політичні впливи щодо формування складу цього органу. Поступово, зі змінами до Конституції, найбільший вплив на склад ВРП здобули судді. Але до цього періоду не завершили кваліфікаційне оцінювання суддів, а те, що вже провели, відбулося без жодного видимого результату. Тому суддівський корпус, до якого були значні претензії, й обирав до складу ВРП тих, хто буде захищати стару систему. Замість того, щоби сприяти очищенню судової влади, ВРП разом із Вищою кваліфікаційною комісією суддів почала консервувати негативні практики в судовій системі.

На жаль, ВРП стала Дамокловим мечем над суддями-викривачами: їх притягували до дисциплінарної відповідальності. І таке явище як суддя-викривач на практиці майже зникло. А деяких із цих суддів і досі переслідують. Система помітно не змінилася в порівнянні з тією, яка була до запуску судової реформи. І зараз ВРП є гальмом справжніх змін у судовій владі.

— У серпні цього року Україна зобов’язалася перед ЄС, а ще раніше — перед МВФ, вжити заходів щодо реформи ВРП до кінця жовтня 2020 року. Чи є вже якісь конкретні кроки в цьому напрямі?

— У цьому напрямі є лише одна законодавча ініціатива — альтернативний до президентського законопроєкт (№ 3711–1. — Коаліція РПР) щодо судової реформи, де передбачений механізм відновлення роботи ВККС, діяльність якої була припинена минулого року, а також очищення ВРП. Однак профільний парламентський комітет підтримав саме президентський законопроєкт (№ 3771), який концентрується лише на першому питанні, при цьому підпорядковує ВРП і процес формування нового складу ВККС, і ключові правила діяльності ВККС.

Водночас із боку самої політичної влади, яка і є відповідальною за виконання міжнародних зобов’язань, поки немає видимих кроків для вирішення проблеми з ВРП.

— Як на реформування ВРП може вплинути громадськість?

— Тільки через суспільний тиск і усвідомлення того, що ВРП зараз є не драйвером змін, а його повним антиподом. Також суспільний запит на реформування ВРП і підтримання цього запиту з боку міжнародних партнерів можуть вплинути на політичну владу. Але зараз ми бачимо заяву представників Офісу президента, Міністерства юстиції і профільного парламентського комітету, що цю проблему поки планують вирішувати лише в напрямі відсіву майбутніх членів ВРП, а не чинних. Це не дасть очікуваного ефекту.

— Іншим важливим елементом судової реформи мала стати Вища кваліфікаційна комісія суддів. Чому ВККС, як і ВРП, не впоралася зі своїм завданням?

— Члени ВККС, захопившись процесом та отримуючи величезну заробітну плату, не показали помітного результату в очищенні суддівського корпусу. На мою думку, це пов’язано із браком належного добору до ВККС. У рамках діяльності Громадської ради доброчесності ми розуміли, що ті ж самі питання щодо доброчесності суддів можна висувати й до членів ВККС. Ми не бачили бажання з боку цього органу поставити нормальну (я вже не кажу про високу) планку щодо поведінки суддів, яка б відповідала критеріям доброчесності. Ця планка була настільки низькою, що її «перескакувала» переважна більшість суддів, до яких були серйозні претензії. У результаті були звільнені ВРП буквально одиниці — близько 1 % з приблизно 3 тисяч суддів, що пройшли оцінювання, і лише пару суддів за недоброчесність. ВРП відхилила частину рекомендацій ВККС про звільнення, а десятки «відсіяних» ВККС за непрофесіоналізм чи недоброчесність суддів відправила у почесну відставку з довічним грошовим забезпеченням.

— Що може зробити громадськість для реформування чи перезапуску ВККС?

— Перезапуск ВККС залежить від ухвалення змін до законодавства. Ми зараз бачимо, що президент і Офіс президента намагаються зробити ВККС залежною від ВРП. Тому ВККС може просто стати клоном ВРП. І ця реформа приречена на провал.

При ухваленні президентського законопроєкту щодо судової реформи (№ 3711. — Коаліція РПР) проблему ВККС не вирішить навіть участь міжнародних експертів через специфічний механізм добору, де їм буде відведена роль статистів. Тобто ВРП буде затверджувати правила конкурсу до ВККС.

Необхідно домогтися серйозних змін до президентського законопроєкту, щоби вирішальну роль у доборі до ВККС отримали саме міжнародні експерти разом із громадськістю, а не представники суддів, а ВРП не впливала на цей добір. Як зазначає і Венеційська комісія, повноваження ВРП не мають розширюватися до реформування самого цього органу.

Пильна увага громадськості має бути прикута не тільки до ухвалення необхідного закону, а й до належної його імплементації. Бо інколи сам закон може бути хорошим, а його імплементація жодним чином не реалізовує його мету.

— Нещодавно уряд схвалив проєкт Антикорупційної стратегії на 2020–2024 роки. Чому цей документ важливий і чи допоможе він приборкати корупцію?

— Це рамковий документ політики, який передбачає чіткі цілі на 2020–2024 роки. Його має затвердити парламент. З одного боку, проєкт Антикорупційної стратегії покриває доволі широкі сфери державної політики, а з іншого — він має суто антикорупційне спрямування. Зокрема, в проєкті Антикорупційної стратегії зазначена необхідність впровадження доброчесності в діяльність органів суддівського врядування (ВРП і ВККС), а також виробити критерії доброчесності суддів. Адже без доброчесності неможливо уявити незалежний суд: недоброчесними суддями буде легко маніпулювати.

— Яка реакція суддівського корпусу на проєкт Антикорупційної стратегії?

— Перша реакція з боку ВРП: судовій владі не місце в Антикорупційній стратегії. Цілком імовірно, члени ВРП сприйняли положення цього документа як загрозу корупційній судовій системі, зокрема й собі особисто. Коли вже стало зрозуміло, що проєкт, розроблений Національним агентством із запобігання корупції, отримав підтримку уряду, а потім і президента, риторика змінилася: тепер уже немає заперечень щодо наявності самого розділу про справедливий суд в Антикорупційній стратегії. Проте лунає пропозиція повністю переписати цей розділ, щоби прибрати будь-які небезпечні для корумпованої системи заходи. Реакція деяких судів, ініційована ВРП, фактично спрямована на збереження наявних корупційних схем у судовій системі.

Але багато корупційних ризиків заперечуються взагалі. Наприклад, не визнається проблема «вічних» голів судів. Закон встановлює обмеження у два строки поспіль, але, як показує досвід, це не є перешкодою та деякі голови судів обіймають цю посаду три, чотири або навіть п’ять строків поспіль. Багато хто з них — це певні «феодали», підлеглими яких відчувають себе інші судді. Свого часу голови судів мали вирішальну роль у доборі кадрового складу: вони видавали довідку про вакансію тільки тим особам, яких хотіли бачити на суддівських посадах, адже без цієї довідки кваліфікаційна комісія навіть і не розглядала кандидатури. Тому в багатьох судах судді підібрані саме головою суду. І судді, завдячуючи голові суду, голосують за його кандидатуру знову і знову.

Голова суду часто є тим елементом, який передає імпульс ззовні (замовлення на вирішення конкретної справи) безпосередньо до судді. Яскравим підтвердженням цьому є записи НАБУ, зроблені в кабінеті незмінного з 2010 року очільника столичного адміністративного суду. Якби відмовитися від цієї посади взагалі або принаймні відбувалася швидка ротація на посадах голів судів, то цих імпульсів було би значно менше. У цьому випадку голови судів не були б такі прогнозовані, як ті, що вже багато років зрослися з кріслом.

Голови судів при переобранні на третій або четвертий строки користувалися тлумаченням Ради суддів, що зміни законодавства щодо терміну перебування на адміністративних посадах трактувалися як «обнулення» попередніх строків, хоча ці зміни не зачіпали заборони обіймати ці посади більш як двічі поспіль.

У цей спосіб трактується й реорганізація судів на апеляційному рівні, коли в більшості випадків відбулося лише перейменування. Наприклад, був апеляційний суд такої-то області, який потім став називатися за назвою міста, де він розташований. Це дало привід говорити, що це інший суд, тому обмеження щодо кількості строків перебування на адміністративній посаді знову начебто «обнулилося». Таких «обнулень» не повинно бути. Це винахід словоблудів.

— Яка роль Вищого антикорупційного суду в Антикорупційні стратегії?

— В Антикорупційній стратегії йдеться про уточнення компетенції ВАКС. Наприклад, підняття планки шкоди для кримінальних справ, які розглядає ВАКС, для запобігання перенавантаження цього суду менш важливими справами. Також передбачено віднесення до компетенції ВАКС адміністративних правопорушень, які пов’язані з корупцією, якщо звинуваченими є судді або публічні діячі, — у сферах із високим рівнем кругової поруки. Зараз при відкритті цих проваджень щодо суддів багато кому вдається уникнути відповідальності через затягування справ чи інші причини.

Але роль ВАКС значно важливіша в контексті реалізації багатьох заходів Антикорупційної стратегії. До створення ВАКС суди загальної юрисдикції всіляко зволікали розгляд справ щодо корупціонерів або рідше навпаки розглядали їх у прискореному порядку для винесення замовного виправдувального вироку.

— Чи можна вже говорити про ефективність ВАКС, зважаючи на спробу групи депутатів визнати цей суд неконституційним?

— Ці конституційні подання свідчать про те, що корумпована еліта та олігархи сприймають ВАКС як загрозу. За рік своєї діяльності цей суд продемонстрував свою справжню незалежність. Переконаний, що судді ВАКС спроможні протистояти  впливам. Зараз ми бачимо всілякі публічні нападки на цей суд, навіть замахи на суддів через підкладання вибухівки. Очевидно, що ВАКС доведеться пережити доволі багато, зважаючи на його важливу роль у суспільстві та велику впливовість тих, кому він загрожує.

— Яка роль громадськості в розробці проєкту Антикорупційної стратегії? Чи були долучені до розробки документа громадські експерти?

— Так, процес був доволі інклюзивним. Влітку Національне агентство з питань запобігання корупції  винесло проєкт Антикорупційної стратегії на публічне обговорення. Цікаво, що найбільше зауважень і пропозицій надійшло до розділу щодо системи правосуддя, здебільшого від органів судової влади. Усі ці зауваження НАЗК опрацювало та опублікувало результати на своєму сайті.

На жаль, деякі важливі пропозиції були вилучені. Наприклад, можливість перегляду рішень ВККС у тих випадках, коли ВРП не захотіла звільняти суддю через невмотивованість цих рішень. Адже невмотивованість рішень чи вмотивованість лише балами не є свідченням доброчесності судді.

Також випало положення про запровадження класичного суду присяжних. Але уряд намагається вирішити це питання в парламенті, й відсутність відповідних положень в Антикорупційній стратегії не стане на заваді.

— Як ухвалення Антикорупційної стратегії вплине на пересічних громадян?

— Цей документ безпосередньо не впливає на конкретних громадян, оскільки це документ політики: певна стратегія того, що треба реалізувати впродовж 2020–2024 років. Громадяни відчують певні зміни тільки тоді, коли ці заплановані результати будуть втілені в життя. В Антикорупційній стратегії є конкретні показники на наступні п’ять років. По завершенню цього терміну доцільно буде проаналізувати, що саме було виконано, а що — ні та чому. Тоді можна буде казати про реальні результати цього документа.

— В останній час не вщухають скандали навколо Окружного адміністративного суду міста Києва. Чи свідчить це про певний «особливий» статус ОАСК?

— ОАСК — не єдиний суд, який створює приводи для негативної думки про судову систему. Таких судів є доволі багато, наприклад, Печерський районний суд міста Києва. Але зараз «пальму першості» тримає все ж таки ОАСК. Ті ж самі записи Національного антикорупційного бюро щодо зловживань в ОАСК (так звані «плівки Вовка». — Коаліція РПР) демонструють те, наскільки ця судова система прогнила зсередини — це навіть гірше, ніж ми могли здогадуватися.

ОАСК став фігурантом багатьох скандалів, тому що в ньому вирішуються справи проти уряду, міністерств, Національного банку та інших державних органів центрального рівня. Ми бачили низку свавільних рішень, багато з яких ухвалювалися через забезпечення позову, коли рішення має виконуватися негайно без очікування на рішення апеляційної інстанції. Це стало сферою найбільших зловживань і багато цих рішень викликали значний суспільний резонанс — вони були незрозумілими навіть для правників. Фактично цей суд втягнувся в політичну боротьбу на користь певних політичних сил. Навіть заяви голови ОАСК, судячи з плівок НАБУ, про «політичну проституцію» свідчать про глибоку залежність цих суддів від різних політичних сил на ментальному рівні, а не через юридичні важелі впливу.

Тут немає простого та швидкого рішення — «сьогодні ліквідували та проблему вирішено». Ні, проста ліквідація суду спричинить вакуум: постане питання, який інший суд буде розглядати справи, що зараз перебувають під юрисдикцією ОАСК. А це десятки тисяч справ.

Одним із варіантів вирішення проблеми може бути створення Вищого адміністративного суду за зразком Вищого антикорупційного суду, який би перебрав на себе частину компетенції ОАСК щодо вищих органів влади. Після цього цілком обґрунтованим буде об’єднати ОАСК із Київським окружним адміністративним судом, який поширює свою компетенцію на Київську область. Це дасть правову підставу обрати на конкурсній основі склад цього нового суду.

Також можна не чекати на створення Вищого адміністративного суду, а передати компетенцію ОАСК щодо вищих органів влади до Верховного суду. Тим більше, що Верховний суд уже має компетенцію розглядати у першій та останній інстанціях справи щодо президента й парламенту, ВРП і ВККС. Але це буде тимчасове вирішення проблеми — надмірна кількість справ може паралізувати роботу Верховного суду.

Інший варіант — кваліфікаційне оцінювання суддів ОАСК. Але я переконаний, що після проведення чесного оцінювання суддів у цьому суді може не залишитися. Тому доведеться оголошувати новий конкурс і розгляд справ в ОАСК на тривалий час взагалі припиниться. Тож це можу бути довшим у часі шляхом вирішення проблеми.

— Внаслідок судової реформи громадські експерти змогли долучитися до оцінювання суддів і кандидатів на суддівські посади через Громадську раду доброчесності. Розкажіть детальніше, як це вплинуло на якість суддівського добору.

— Наприклад, під час конкурсу до Верховного суду певна кількість кандидатів із поганою репутацією була відсіяна завдяки рішенням ГРД. Але майже кожен четвертий суддя Верховного суду був призначений, незважаючи на негативний висновок ГРД. Хоча повинен визнати, що новий склад Верховного суду помітно кращий, ніж склад тих чотирьох судів, яким він прийшов на заміну. Можливо, й тому, що вперше участь у конкурсі змогли взяти участь фахівці з-поза меж судової системи — науковці й адвокати.

Проте ігнорування з боку ВККС негативних висновків ГРД призвело до суспільного невдоволення результатами оцінювань, конкурсів тощо. Крім добору суддів до ВАКС, де міжнародні експерти мали більше можливостей вплинути на результат і відсів недоброчесних кандидатів. Адже майже всі кандидати, щодо яких був сумнів у міжнародних експертів, «вилітали» з конкурсу.

Але цього не було у випадку рішень ГРД, які в більшості випадків йшли у смітник. Також ВККС через зміни до свого регламенту зробила все, щоби паралізувати роботу ГРД і не розглядати її висновки. Члени ГРД звернулися до Верховного суду, який підтвердив незаконність положень регламенту ВККС. Але пройшло багато часу, і ВККС провела оцінку більше тисячі суддів без участі ГРД. Очевидно, що до вирішення цих проблем буде потрібно повертатися.

— Які наслідки для протидії корупції матиме рішення Конституційного Суду України від 27 жовтня 2020 року щодо повноважень НАЗК і кримінальної відповідальності за завідомо недостовірне декларування?

— Наразі важко оцінити масштаб наслідків рішення КСУ, але воно стало вибуховим. Фактично це найсильніша відповідь корумпованої системи на заходи, які впроваджувалися останніми роками. Це рішення обурило українське суспільство, міжнародних партнерів України, оскільки воно руйнує чимало досягнень в антикорупційній сфері. Воно ухвалювалося в умовах очевидного конфлікту інтересів суддів КСУ та поставило політичну владу перед складним вибором, як владнати цю ситуацію.

Свавільне рішення може породити інші свавільні рішення усіх гілок влади, включаючи неконституційні рішення у відповідь, а це загрожує конституційному ладу.

Найменш болісним рішенням для конституційного ладу буде добровільне дострокове припинення повноважень суддів КСУ, які голосували за це рішення, з їхньої власної ініціативи. Відповідно до Конституції звільнити суддю КСУ з посади може лише сам Конституційний Суд. Будь-яку співпрацю міжнародних партнерів, організацій громадянського суспільства з КСУ до такого кроку слід припинити.

Майбутні судді Конституційного Суду мають пройти прозорий конкурсний відбір із прискіпливою перевіркою доброчесності. Для цього потрібні негайні зміни до Закону «Про Конституційний Суд України» та пов’язаних законів.

Правовим рішенням проблеми буде оновлення положень закону про запобігання корупції шляхом ухвалення закону, який поверне повноваження НАЗК і одночасно передбачить окрему, бажано ефективнішу, процедуру перевірки декларацій та моніторингу способу життя суддів. Відповідальність за завідомо неправдиве декларування (недекларування) треба перенести з Кримінального кодексу в Кодекс про адміністративні правопорушення. На жаль, це вже не дозволить притягнути до відповідальності тих осіб, які вчинили такі порушення до цього, бо новий закон про відповідальність можна застосовувати лише на майбутнє.

Важливо до 11 грудня цього року в Кримінальному кодексі викласти чіткіші ознаки складу такого злочину, як ухвалення завідомо неправосудних судових рішень. Це дасть можливість притягнути до відповідальності суддів, які ухвалювали ці рішення, оскільки караність цих діянь була та поки ще залишається. Нагадаю, що теперішня редакція статті ще влітку визнана неконституційною, але за рішенням КСУ втратить чинність 11 грудня цього року. Якщо новий закон не набере чинності до 11 грудня, тоді караність буде усунута з вини парламенту, і пізніше ухвалення такого закону вже не матиме зворотної дії в часі.

Оновлення законодавства, й у разі необхідності положень Конституції, має призвести до підзвітності судової влади і КСУ, адже реальна незалежність суддів неможлива без доброчесності.

Це інтерв’ю опубліковано в межах проєкту «Базова підтримка "Коаліції Реанімаційний пакет реформ", який реалізується Коаліцією РПР завдяки щирій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) у межах проєкту «Ініціатива секторальної підтримки громадянського суспільства України», який реалізується ІСАР «Єднання» у партнерстві з Українським незалежним центром політичних досліджень (УНЦПД) та Центром демократії та верховенства права (ЦЕДЕМ).