Повномасштабний збройний напад Росії на Україну став значним викликом для українського суспільства і його демократичних механізмів. Протягом останніх десяти місяців українці не раз заявляли й демонстрували, що їхній затятий опір агресорові — це не тільки війна за територіальну цілісність нашої держави, але й битва за демократичні цінності, які українці поділяють повною мірою. Важливим надбанням української демократії був розвиток сфери відкритих даних, які слугували потужним інструментом для антикорупційних розслідувань і стали важливою передумовою економічного розвитку в сучасному цифровому світі.
Закриття інформації на Порталі відкритих даних та в публічних реєстрах із початком повномасштабної збройної агресії викликало широку дискусію у громадянському суспільстві, серед представників інноваційних бізнесів та органів державної влади. Практично всі учасники дискусії погоджувалися, що 24 лютого 2022 року закриття доступу до даних і реєстрів могло бути виправданим з огляду на рівень загроз, проте тяглість такої ситуації протягом дев’яти місяців потребує серйозного обґрунтування. Відбулися щонайменше два великі публічні обговорення ситуації: «Відкриті дані під час війни» 25 травня і «Закрити не можна відкрити» 21 жовтня.
У жовтні — листопаді 2022 року консультації з представниками різних середовищ, для яких доступ до відкритих даних важливий із професійної точки зору, провела команда проєкту «Громадянські свободи і національна безпека: баланс для захисту із УНЦПД». Учасники — журналісти, дослідники, представники органів державної влади і громадських організацій — схиляються до двох точок зору. Одна — що після скасування воєнного стану доступ до відкритих даних повністю відновиться. Друга — що в будь-якому разі нові обставини, в яких житиме українське суспільство, потребують перегляду наборів даних, які будуть публічними.
Кабінет Міністрів розробив і виніс на обговорення проєкт постанови №835, проте значна кількість наборів даних так і залишається повністю або частково закритими.
Цілком поділяючи стурбованість тим, що деякі дані можуть полегшити ворогу спрямування атак, зверну увагу на три ключові тези, які є важливими для пошуку відповіді на питання про можливість вільного доступу до відкритих даних у період дії воєнного стану (докладніше — тут).
1. Законність обмеження доступу до відкритих даних
Правове регулювання відкритих даних — частина законодавства про доступ до публічної інформації, а отже всі правила й підходи у сфері доступу до публічної інформації повною мірою застосовні до норм, що регулюють доступ до відкритих даних. Серед цих принципів — і відкритість публічної інформації за замовчуванням, і застосування так званого трискладового тесту (частина 2 статті 6 закону «Про доступ до публічної інформації») у всіх випадках віднесення публічної інформації до інформації з обмеженим доступом і, окрім іншого, гарантії, надані Конвенцією Ради Європи про доступ до офіційних документів, яку Україна ратифікувала у 2020 році.
Дослівно стаття 10-1 закону «Про доступ до публічної інформації» — «Публічна інформація у формі відкритих даних» — передбачає, що розпорядники публічної інформації зобов’язані створювати набори відкритих даних і надавати доступ до них трьома способами:
і) шляхом оприлюднення на єдиному державному порталі відкритих даних;
іі) оприлюднення на власних офіційних веб-сайтах розпорядників публічної інформації — органів державної влади і місцевого самоврядування;
ііі) надавати набори даних у відповідь на інформаційні запити.
Тож обмеження доступу до публічної інформації у формі відкритих даних має відбуватися відповідно до передбаченої законом процедури.
Закон України «Про доступ до публічної інформації» фактично не зазнав змін від початку запровадження воєнного стану, однак законом «Про правовий режим воєнного стану» та указом президента №64 «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року передбачена можливість тимчасового, на період дії правового режиму воєнного стану, обмеження конституційних прав людини і громадянина, передбачених, зокрема, статтею 34 Конституції України (право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір). Обмеження на доступ до публічної інформації, запроваджені на час дії воєнного стану, можна було б уважати законними за цих умов, однак їх межі не визначені законом у чіткий і зрозумілий спосіб, а питання пропорційності обмеження та його доцільності, про які йтиметься далі, так і не знайшли своєї відповіді.
2. Пропорційність обмеження доступу до відкритих даних
Отже, загальна процедура обмеження доступу до публічної інформації, яку державні органи зберігають у будь-якій формі, в тому числі й у формі відкритих даних, передбачена законом «Про доступ до публічної інформації». Ця процедура, так званий трискладовий тест, або тест на публічний інтерес, відповідає найкращим міжнародним стандартам. Відповідальний державний орган має всебічно оцінити шкоду, яку може завдати поширення інформації іншому охоронюваному законом інтересу. Відповідальність за проведення оцінки за «трискладовим тестом» у кожному конкретному випадку обмеження доступу до інформації та тягар доведення потенційної шкоди від поширення інформації іншому законному інтересу, наприклад, національній безпеці, закон був поклав на суб’єкта владних повноважень — розпорядника інформації. Звісно, в перші дні великої війни централізовані загальнообов’язкові рішення мали сенс, адже ситуація потребувала швидких та скоординованих заходів для зменшення шкоди. Проте з плином часу та в ситуації, коли парламент і центральні органи виконавчої влади вже налагодили достатньо повноцінну роботу, ігнорування демократичної і передбаченої законом процедури не виглядає виправданим. Україна й українці переживають безпрецедентний досвід, намагаючись зберегти демократичні підходи в ситуації війни, однак є міжнародні стандарти, які варто взяти за орієнтир. Глобальні принципи з національної безпеки і свободи інформації (Цванські принципи) від 2013 року можуть бути орієнтиром для законодавців та виконавчої влади в такій ситуації.
3. Доцільність обмеження доступу до відкритих даних
Поруч із законністю і збалансованістю обмеження слід дати відповідь на питання, чи справді таке обмеження досягає мети, для якої його застосовують.
Частина 3 статті 6 закону «Про доступ до публічної інформації» передбачає запобіжник, заснований на здоровому глузді: інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше. Поки що не прозвучало логічних пояснень від уряду, яким чином обмеження доступу до наборів відкритих даних, які були правомірно оприлюднені раніше, запобігає загрозам національній безпеці України. Особливо гостро це питання звучить у ситуації, коли інформація, поки що не доступна широкому загалу через публічні реєстри, надається через платний доступ, як це було тривалий час, наприклад, у ситуації з доступом до Єдиного державного реєстру судових рішень.
Отже, рішення уряду про обмеження доступу до інформації у формі відкритих даних має базуватися на чітких і зрозумілих нормах закону, бути пропорційним і збалансованим та, окрім іншого, має бути таким, що ставить на меті збереження демократичного устрою в Україні. Свавілля в обмеженні доступу до інформації є неприпустимим, адже такі випадки підривають засадничу цінність — довіру між урядом та громадянами.
Тетяна Олексіюк, віцепрезидентка Access Info Group — Групи спеціалістів за Конвенцією Ради Європи про доступ до офіційних документів (Конвенція Tromsø)
Фото: thedigital.gov.ua
